摘要：回 應(yīng)“行政包干”的緣起問(wèn)題，針對(duì)“成本衡量”說(shuō)，本文建議從行政機(jī)體本身的特性和歷史關(guān)系，說(shuō)明發(fā)包制的存在。由于政府的多元角色、多中心控制權(quán)的組織關(guān) 系以及對(duì)執(zhí)行工具的依賴，政府系統(tǒng)逐漸發(fā)展出具有靈活適應(yīng)性的、不同于單一科層體系的、能夠利用上述組織環(huán)境的方法，來(lái)推進(jìn)任務(wù)的執(zhí)行。“行政包干制”順 勢(shì)于不言自明的控制權(quán)范圍，通過(guò)默許、交換和隱形授權(quán)，將目標(biāo)和利益不同的組織容納于一體，形成了今天治理體系中混合共生的形態(tài)。因此，政府行政體系的組 成結(jié)構(gòu)、其內(nèi)部真實(shí)的組織關(guān)系和多元角色是發(fā)包制產(chǎn)生的基石。
關(guān)鍵詞：行政包干；組織關(guān)系；政府角色；多中心控制權(quán) 
問(wèn)題
受到韋伯的影響，學(xué)界通常以科層制的理想類(lèi)型為依據(jù)，闡發(fā)其他“偏離標(biāo)準(zhǔn)”的官僚行為。但周黎安(2014)轉(zhuǎn) 換了處理視角：他以“行政發(fā)包制”為基準(zhǔn)反觀科層制，視大量的“非正式”制度和“變通”實(shí)踐為治理行為中的“均衡”常態(tài)，因?yàn)榘l(fā)包制本身包含了對(duì)承包方 “自由裁量權(quán)”的默許。作為有價(jià)值的分析性概念，“行政發(fā)包制”對(duì)于政府治理的特征性概括，提升了學(xué)界理解多種治理模式的能力。
不僅對(duì)現(xiàn)象做出概念抽象，周黎安(2014)還嘗試對(duì)行政發(fā)包的運(yùn)用做出了解釋。他以市場(chǎng)與科層的分類(lèi)為基礎(chǔ)，提出這樣的問(wèn)題：為何中國(guó)科層制使用了類(lèi)似市場(chǎng)激勵(lì)的規(guī)則來(lái)推進(jìn)行政執(zhí)行？為什么中國(guó)在政府內(nèi)部嵌入了一個(gè)相對(duì)分權(quán)和市場(chǎng)化的發(fā)包制？
周 文回答的要點(diǎn)有三：其一，中國(guó)廣闊的疆域、各地地域、文化和自然條件的巨大差異，導(dǎo)致治理成本上升，屬地發(fā)包可以顯著減少中央治理的監(jiān)督和管理成本；其 二，中國(guó)長(zhǎng)期貫徹自上而下的統(tǒng)治邏輯，普通公民參與治理的機(jī)會(huì)有限，加之法治不完善，使得公共服務(wù)的質(zhì)量壓力讓位于治理的成本壓力，因而定限包干占據(jù)了主 導(dǎo)形式；其三，為了有效降低委托人(最高統(tǒng)治者)面 對(duì)的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，一種集權(quán)與分權(quán)的獨(dú)特安排應(yīng)運(yùn)而生：由委托人集中控制重要權(quán)力，如人事權(quán)、干預(yù)權(quán)、審批權(quán)和指導(dǎo)權(quán)，而承包人被默許其他剩余權(quán)力，這些剩余 權(quán)力雖然未經(jīng)明示授予，但卻包含在發(fā)包項(xiàng)目中，類(lèi)似于得到實(shí)際的承認(rèn)。上述解釋主要從兩個(gè)方面——治理成本和風(fēng)險(xiǎn)防范——說(shuō)明行政發(fā)包制的形成，其視角在 最高權(quán)威面對(duì)外部約束的模式選擇，基本邏輯是成本和收益衡量，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)(成本計(jì)算)和政治考量(統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn))對(duì)于治理方式形成的影響。
但 是，哪個(gè)統(tǒng)治體系不受制于這兩個(gè)問(wèn)題呢？如果說(shuō)，多樣性的地域、文化和自然條件差異決定了行政發(fā)包制的形成，那么在幾個(gè)世紀(jì)的歷史進(jìn)展中，世界上不少地區(qū) 同樣存在“疆域、地域、文化和自然條件的巨大差異”，為什么有的形成了科層制，有的形成了發(fā)包制？倘若行政成本是一個(gè)關(guān)鍵的衡量依據(jù)，那么如何解釋中國(guó)行 政治理中大量不計(jì)成本、不懼壓力的活動(dòng)？治理成本和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的約束固然無(wú)錯(cuò)，但其過(guò)于一般性的解釋層級(jí)，使之幾乎可以解釋任何治理模式的形成。但當(dāng)特定的 統(tǒng)治體制面對(duì)具體環(huán)境的時(shí)候，何者為可忽略的成本，何者為必防范的風(fēng)險(xiǎn)，含義常常不同，究竟是什么因素導(dǎo)致了他們的回應(yīng)模式差異呢？
問(wèn)題或許與經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)的提問(wèn)意識(shí)有關(guān)。沿著“企業(yè)還是市場(chǎng)”的效率比較思路，治理模式成為替代性的效率方案選擇問(wèn)題：采用委托代理(另一方提供服務(wù))還是(政府)自己提供服務(wù)，主要是由成本衡量決定的。這一問(wèn)題意識(shí)包含了一些潛在的假定——行動(dòng)主體(政府)及其內(nèi)部組織單純的“治理”角色，政府擁有獨(dú)立程度較高的選擇地位，相對(duì)自主且未對(duì)任何組織具有依賴，對(duì)于選擇主體而言，兩種治理方法有程度相似的候選性。
但 這些假定是否成立，對(duì)于發(fā)包制的解釋甚為關(guān)鍵。比如，除了治理角色，政府還兼具廠商甚至是屬地利益代表的角色；任一機(jī)構(gòu)單方面的“自主選擇”都受制于組織 間角色關(guān)系的影響。因此，如果將發(fā)包方視為單一角色的選擇主體，可能忽略其內(nèi)在的組織性質(zhì)對(duì)治理行為的塑造。作為補(bǔ)充，筆者希望討論另一種解釋路向，即從 行政治理機(jī)體本身的特性及歷史關(guān)系來(lái)說(shuō)明發(fā)包制的組織基礎(chǔ)所在。
一、多中心組織及角色的治理體系
作為討論的起點(diǎn)，需要先設(shè)定一個(gè)理想形態(tài)的區(qū)分來(lái)簡(jiǎn)化現(xiàn)象，從而突出問(wèn)題所指的標(biāo)準(zhǔn)特征。按筆者的理解，市場(chǎng)組織間關(guān)系的特點(diǎn)在于：在利益和目標(biāo)不同、甚至是沖突對(duì)抗的、但地位(相對(duì))自主、權(quán)利(相對(duì))對(duì)等的角色之間，通過(guò)同意與交換展開(kāi)合作。而科層組織間關(guān)系的特點(diǎn)，則是在利益和目標(biāo)一致且協(xié)調(diào)(至少是非對(duì)抗的)、權(quán)屬級(jí)別分明、地位不自主、權(quán)利亦非對(duì)等的行動(dòng)體之間，通過(guò)命令和支配展開(kāi)合作。二者重要的差別，一是角色，即營(yíng)利角色和管理角色的差異；二是組織之間權(quán)屬(權(quán)力與隸屬)關(guān)系的差異；在責(zé)任和使命方面，市場(chǎng)組織各自分立，相互競(jìng)爭(zhēng)，他們不是一個(gè)整體，更不具有共同利益和目標(biāo)，而科層組織理論上是一個(gè)責(zé)任整體，其中的各個(gè)部門(mén)權(quán)限有別，但共享一致的利益、目標(biāo)和使命。
顯 然，市場(chǎng)體系與科層體系的組織關(guān)系不同：前者由多個(gè)有獨(dú)立權(quán)屬的組織組成，后者由存在等級(jí)界限、但不具獨(dú)立權(quán)屬的組織組成。這種差異可以解釋為何市場(chǎng)體系 需要用合約達(dá)成同意，用互惠達(dá)成交換，因?yàn)樵谑袌?chǎng)組織之間，原本不具有相互負(fù)責(zé)的關(guān)系，只是共同的商業(yè)利益使之發(fā)生了聯(lián)系，因此，需要用合約來(lái)指明相互的 責(zé)任并約束相互的承諾。這些承諾不具永久性，只為某一事項(xiàng)而成立，結(jié)束后約束關(guān)系便不再了?？傊跈?quán)屬相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)組織之間，除了需要遵守法律之外， 并不存在目標(biāo)、權(quán)力、行動(dòng)和內(nèi)部規(guī)則的一致性。
那 么，如果科層組織內(nèi)部存在類(lèi)似市場(chǎng)組織的關(guān)系，情況會(huì)如何？答案是：多重角色及治理中心就會(huì)發(fā)生，這意味著，社會(huì)可能并非由單一的組織治理，而是由一種多 權(quán)威的組織合體治理?！昂象w”不同于整體，是因?yàn)楹象w或許具備整體的形式，但實(shí)際的行動(dòng)原則仍可能由其自己掌握。根據(jù)拉克曼(2013：14)的 研究，僅當(dāng)具備下列條件時(shí)，單一的組織中心才能真正統(tǒng)治一個(gè)社會(huì)：“第一，從各個(gè)生產(chǎn)階級(jí)中獲得的資源，均通過(guò)一個(gè)統(tǒng)一的組織分配；第二，沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)性 的精英組織能夠建立并獲得資源；第三，精英集團(tuán)內(nèi)部的個(gè)體或群體，無(wú)法收回對(duì)其他成員的支持，從而瓦解這一組織的現(xiàn)實(shí)統(tǒng)治。當(dāng)一個(gè)新的群體(無(wú)論是來(lái)自舊精英內(nèi)部，還是非精英群體)，發(fā)展出獲取資源的能力，而其他精英必須容忍他們的存在時(shí)，多重精英的統(tǒng)治就會(huì)產(chǎn)生”。
對(duì)于中國(guó)的治理體系而言，大量證據(jù)表明，上述三個(gè)條件一個(gè)也不具備。首先，從各個(gè)生產(chǎn)階級(jí)中獲得的資源，不是通過(guò)一個(gè)統(tǒng)一的組織分配，而是通過(guò)多種組織(國(guó)家組織、地方政府組織、社會(huì)事業(yè)組織)、經(jīng)多重渠道分配；其次，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，存在大量競(jìng)爭(zhēng)性的組織(條塊職能部門(mén)、地方行政組織)，且能夠獲得資源(土地財(cái)政的收益、與地方企事業(yè)單位的聯(lián)盟互惠、對(duì)門(mén)類(lèi)企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán))；再者，精英集團(tuán)中的個(gè)體或群體，能夠透過(guò)“收回”對(duì)其他成員的支持(選擇性執(zhí)行、表面配合、甚至拒絕合作)來(lái) 瓦解統(tǒng)一組織的現(xiàn)實(shí)統(tǒng)治；最后，很多部門(mén)都有獲取資源并獨(dú)立分配的地位，而其他部門(mén)“容忍”這種情況存在，而且他們自己也不懈追求這樣的地位。所以，治理 社會(huì)好比是多重權(quán)威中心的“市場(chǎng)”體系，它遠(yuǎn)不是一個(gè)系統(tǒng)統(tǒng)一、互為支撐的科層組織系統(tǒng)，盡管在形式和法定條文上好似如此。
因此，雖然筆者和周黎安的結(jié)論相同——行政發(fā)包制介于市場(chǎng)和科層兩個(gè)類(lèi)型之間，但給出的理由不同，筆者認(rèn)為，中國(guó)行政體內(nèi)組織間角色關(guān)系的性質(zhì)，對(duì)于開(kāi)辟“為何是行政發(fā)包制”的解答方向十分重要。
二、歷史遺產(chǎn)：行政吸納代理
歷史上，中國(guó)的治理體系由兩部分組成——政府和地方(社會(huì)或軍事)組織，后者包括士紳、宗族(家族)和軍閥等等，他們與政府互相承認(rèn)但互不隸屬。基層治理組織在歷史的不同時(shí)期面貌不同：有些在20世 紀(jì)中葉由新政府主導(dǎo)成立，有些則是從業(yè)已存在的地方組織轉(zhuǎn)化而來(lái)。這些組織曾經(jīng)身處政府治理體系之外，各有管制的領(lǐng)域和地盤(pán)，后來(lái)才具有了公務(wù)組織的身 份。隨著近代以來(lái)公權(quán)力的擴(kuò)張下移，不少地方組織被委以公職，進(jìn)入官僚體系：政府吸納原本存在的地方單位，使其進(jìn)入國(guó)家行政體系，并委以新的公務(wù)身份，承 擔(dān)“代理治理”的職能。
有學(xué)者曾用地方權(quán)威的“官僚化”說(shuō)明上述現(xiàn)象(張仲禮，1991)，然而，將地方權(quán)威納入行政體系內(nèi)部，不等于完成組織與規(guī)則整合。在形式上，每個(gè)地方治理組織機(jī)構(gòu)都以統(tǒng)一稱謂建立起來(lái)，但觀察這些機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“他們實(shí)際上在按迥然不同的原則運(yùn)作，與其遠(yuǎn)在大都市的機(jī)構(gòu)創(chuàng)立者的初衷，存在不小差異”(米格代爾，2009：3)。雖然，國(guó)家政權(quán)建設(shè)之結(jié)構(gòu)集中的努力，近代以來(lái)一直以不同的方式持續(xù)，但卻從未成功改變上述組織規(guī)則“迥然不同”的特點(diǎn)，更沒(méi)有中斷地方組織作為利益共同體的再生機(jī)制——它們?cè)谝欢ǚ秶鷥?nèi)的資源來(lái)源、人事更替、司法控制方面的固有影響力(張靜，2006)。 多重權(quán)威中心治理正是指這種以地方實(shí)力為基礎(chǔ)的政治現(xiàn)象，它在治理上的突出特點(diǎn)是科層體系中的身份統(tǒng)一和實(shí)際控制權(quán)相分離。官僚化使其獲得公權(quán)力身份，名 義上被組織進(jìn)一統(tǒng)的科層體系，但是其擁有的局部實(shí)際控制權(quán)仍然存在，作為科層整體的行為規(guī)則整合，直至目前尚未完成。也可以說(shuō)，社會(huì)治理的組織體系雖然貌 似形成，但治理行為的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一遠(yuǎn)沒(méi)有真正建立。
這 就形成了一種特有的內(nèi)部行政關(guān)系。一方面，作為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的組織工具，政府需要地方組織“加盟”，他們的存在，填補(bǔ)了政府在人手、資源、信息和認(rèn)證能力 方面的不足，地方組織也希望通過(guò)公務(wù)身份加強(qiáng)自己的權(quán)力；另一方面，這些組織和政府實(shí)際上在以“各自不同的方式行駛著自己的權(quán)力，兩種形式的權(quán)力相互作 用，形成了二者既合作又矛盾的關(guān)系格局”(瞿同祖，2003：282)。這種組織關(guān)系是隱形的權(quán)力默許和交換，而非單純的命令和支配的基本來(lái)源。
如 果以科層制的理想類(lèi)型為據(jù)，可以說(shuō)，中國(guó)行政機(jī)體內(nèi)部的組織權(quán)屬關(guān)系，與之僅是形似而質(zhì)不同。在形式上，政府及其代理組織同屬一個(gè)治理集團(tuán)，他們的職能類(lèi) 似，組織同構(gòu)且等級(jí)分明，縱向關(guān)系上分別擁有不對(duì)等的權(quán)力，上級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)是執(zhí)行者，但是在實(shí)踐中情況并非如此簡(jiǎn)單?；鶎庸賳T得到提升，進(jìn)入國(guó)家機(jī)構(gòu)擔(dān) 任要職，完全可能從“官”變?yōu)椤傲拧?。官職提升?quán)力卻減少的原因是實(shí)際控制權(quán)存在著隱形分立——屬地和行業(yè)分割的現(xiàn)象。受制于利益組織化結(jié)構(gòu)的狀況，每一 個(gè)組織在自己的轄地有實(shí)際的控制權(quán)，但在進(jìn)入別的范圍時(shí)，影響力就大打折扣了。
有據(jù)為證。一位省民政廳的干部曾“兼任30多 個(gè)協(xié)調(diào)小組”成員，他坦陳大量時(shí)間要用于參加各類(lèi)協(xié)調(diào)會(huì)，“每周參加二三次協(xié)調(diào)會(huì)都算是少的”。①為何行政協(xié)調(diào)如此廣泛？因?yàn)楦鹘M織常常誰(shuí)也不服從誰(shuí)。比 如，十八屆三中全會(huì)決定中有一條：“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入”，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將這一決定的實(shí)施方案起草任務(wù)交給了財(cái)政部。但是專家發(fā) 現(xiàn)，財(cái)政部其實(shí)難以主導(dǎo)方案，因?yàn)椤凹哟髮?duì)公益性企業(yè)的投入”意味著要求國(guó)企用利潤(rùn)提成來(lái)補(bǔ)貼公益性企業(yè)，這就涉及利益的重新分配。所以財(cái)政部、國(guó)資委和 各大央企在誰(shuí)是應(yīng)補(bǔ)貼的“公益性企業(yè)”分類(lèi)問(wèn)題上分歧巨大，“誰(shuí)都說(shuō)服不了誰(shuí)”。②這種組織化現(xiàn)實(shí)，以一種主觀上無(wú)意識(shí)、但客觀上強(qiáng)有力的方式影響著行政 治理方式。雖然在理論上，科層制中的上級(jí)是指示的發(fā)出方，但是在這些指示與下級(jí)組織的權(quán)益相悖時(shí)，它們是否能得到順利貫徹，在多中心體系中成為棘手問(wèn)題。
三、分殊的實(shí)際控制權(quán)
分 殊的實(shí)際控制權(quán)結(jié)構(gòu)是中國(guó)治理機(jī)體內(nèi)部最重要的組織現(xiàn)象，然而這一現(xiàn)象是隱形的。在中國(guó)意識(shí)形態(tài)和組織理論闡述中，治權(quán)分割不具正當(dāng)性，無(wú)法通過(guò)法律規(guī)定 和政策條文來(lái)承認(rèn)，所以在正式的文件文字上，看不到相關(guān)的表述，而且治權(quán)分割一直是國(guó)家政權(quán)建設(shè)想要對(duì)抗的東西。但在實(shí)踐上，行政系統(tǒng)內(nèi)部控制權(quán)分立，多 個(gè)、多層的權(quán)屬之間拒絕協(xié)作，互不支持的行為比比皆是。這些事實(shí)無(wú)法使人相信：中國(guó)的治理組織是一個(gè)整體合作的系統(tǒng)(unitary corporation system)，③實(shí)際上，它與科層制的組成原則相去甚遠(yuǎn)。
最明顯的例證，可觀行政人員的認(rèn)同歸屬(identification)—— 其對(duì)象并不是整個(gè)行政體系及其規(guī)則，而是身邊的組織群體；他們的權(quán)利來(lái)源和崗位責(zé)任并不是由科層規(guī)程給予，而是由所屬最近的單位領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)；他們往往不能獨(dú) 立于這些組織，執(zhí)行更上一級(jí)甚或是國(guó)家的指令，如果需要取舍，他們更看重身邊臨近組織的立場(chǎng)，因?yàn)楹笳吲c自己職責(zé)的關(guān)聯(lián)最密切。掌有實(shí)際控制權(quán)的群體，盡 管名義上是整體官僚體系的一部分，但無(wú)論是他們的領(lǐng)導(dǎo)還是具體的執(zhí)行者，都很少將自身或組織利益與整體利益相聯(lián)系。比如，基層組織將防范統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)——增強(qiáng) 執(zhí)政合法性問(wèn)題——視為上級(jí)的責(zé)任，而非自己的責(zé)任，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，這是中央應(yīng)當(dāng)擔(dān)憂而非自己要操心的事務(wù)。因?yàn)閷?duì)其管制的轄區(qū)來(lái)說(shuō)，“他們”的風(fēng)險(xiǎn)不是 “我們”的風(fēng)險(xiǎn)。行政體系內(nèi)相互隱瞞信息、將“我們”和“他們”做區(qū)分常見(jiàn)，證明了大量成員實(shí)際上忠誠(chéng)于自己所在的組織，而不是行政整體的規(guī)程和原則；他 們代表自己的組織，但不代表整體治理體系，他們沒(méi)有把自己的位置納入整體，他們所在的組織也是一樣。自然，一項(xiàng)任務(wù)來(lái)了，是否需要聞風(fēng)而動(dòng)，主要看臨近組 織領(lǐng)導(dǎo)的意思，揣摸不同級(jí)別的真正意圖，成為下屬的一項(xiàng)基本功。正因?yàn)槿绱?，表態(tài)文化才會(huì)盛行，表態(tài)既可以用來(lái)顯示決心，也可以用來(lái)粉飾真正的態(tài)度。
在 這種情況下，治理能否進(jìn)行，下級(jí)對(duì)上級(jí)的配合意愿變得相當(dāng)緊要。常見(jiàn)行政部門(mén)推進(jìn)執(zhí)行的做法不少，比如，提升任務(wù)的重要性，闡明其屬于一項(xiàng)政治任務(wù)；提升 任務(wù)的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)十分重視、親自過(guò)問(wèn)；督促各級(jí)發(fā)文件，描述任務(wù)的緊迫性、嚴(yán)肅性和正規(guī)性；提升任務(wù)的執(zhí)行氛圍，開(kāi)大會(huì)做動(dòng)員和要求表態(tài)，分配 責(zé)任；提升任務(wù)的執(zhí)行力度，抽調(diào)人員成立專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，委任負(fù)責(zé)人和行動(dòng)班子等等。但這些做法效果有限，正如一則廣為流傳的對(duì)聯(lián)所言，上聯(lián)：你開(kāi)會(huì)我開(kāi)會(huì) 大家都開(kāi)會(huì)，下聯(lián)：你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文，橫批：誰(shuí)來(lái)落實(shí)。
在 市場(chǎng)委托代理關(guān)系中，委托者很少受制于對(duì)承包者的依賴，因?yàn)樗麄兛梢赃x擇代理者。但是在上述組織關(guān)系中，委托者無(wú)法通過(guò)“解雇”來(lái)消除下級(jí)組織的職能，相 反，下級(jí)組織反倒有“退出”選擇，方法就是表面執(zhí)行或行政不配合。而人事制度降低了配合不力的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是當(dāng)這種不配合不是個(gè)人行為，而是一種組織行為的 時(shí)候。在干部人事制度中，行政撤職多數(shù)是調(diào)崗，而不是事業(yè)終結(jié)，因?yàn)楦刹可矸莺痛鰶](méi)有期限設(shè)置，不在崗不等于取消級(jí)別待遇，所以行政不作為或者配合不 力，很少構(gòu)成事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，即便被免職，也有機(jī)會(huì)在缺人手的情況下，再行異地異職就位。
這 些制度設(shè)計(jì)難以對(duì)配合不力的下屬形成真正威脅，更不要說(shuō)組織。最近的例子是中辦國(guó)辦發(fā)布“兩個(gè)”車(chē)改文件，對(duì)于中央機(jī)關(guān)單位和地方車(chē)改，采用了不同的用 詞，中央機(jī)關(guān)單位為“改革方案”，而地方則是“指導(dǎo)意見(jiàn)”?！胺桨浮敝粚?duì)中央機(jī)關(guān)單位提出了硬性規(guī)定，而“意見(jiàn)”針對(duì)地方則是緩和的指導(dǎo)，沒(méi)有確定具體規(guī) 則。對(duì)此，發(fā)改委的解釋是，“考慮要從實(shí)際出發(fā)，由各地制定具體的實(shí)施辦法”，④這等于承認(rèn)：具體怎么做，決定權(quán)在各地自己。媒體已經(jīng)發(fā)現(xiàn)華南處級(jí)干部的 觀望態(tài)度：“給了1000塊車(chē)補(bǔ)，誰(shuí)還下基層？”⑤面對(duì)這種情況，委托者的做法，只能是做出表率、約談提示和督查推進(jìn)，但是它無(wú)法解除下級(jí)組織的代理角色，也不能不承認(rèn)下級(jí)有自己的決策地位，因?yàn)闊o(wú)法更換組織工具。委托方不能選擇另一個(gè)組織實(shí)施治理，這是行政委托代理和市場(chǎng)委托代理的不同。
四、角色依賴
上 述情況不能僅僅歸咎于治理觀念，更重要的是一系列制度安排，從客觀上鞏固了行政控制權(quán)的分立。比如人事及財(cái)政的單位制，促進(jìn)了單位自我利益的組織化——它 們不斷復(fù)制得到再生。宏觀地看，這類(lèi)似于在行政體系內(nèi)形成了眾多利益主體，各自堅(jiān)守并捍衛(wèi)自己的權(quán)益，而他們又是唯一的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，治理任務(wù)必須通過(guò)他們而 非取代他們來(lái)貫徹。除了推動(dòng)他們，必要時(shí)換領(lǐng)導(dǎo)人之外，上級(jí)并無(wú)其他組織執(zhí)行工具選擇來(lái)助其實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。又比如，越是基層的行政組織角色越是多元：政治 角色——代表、應(yīng)責(zé)、連接公共制度和單位成員；經(jīng)濟(jì)角色——拓展資源、營(yíng)利、增加財(cái)政收入；治理角色——管理轄區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，如收稅、教育、醫(yī)院、交通、治 安、穩(wěn)定、社會(huì)福利并提供公共品。這些角色部分來(lái)自法規(guī)，部分來(lái)自傳統(tǒng)，部分來(lái)自不成文的規(guī)則，更多則來(lái)自于體制中多變的中心任務(wù)激勵(lì)。
可 以說(shuō)，在協(xié)助治理的需要方面，上級(jí)對(duì)下級(jí)具有反向依賴性。這表現(xiàn)在委托方對(duì)于承包方的行政配合、自有資源的依賴——諸如自籌資金、社會(huì)關(guān)系、信息掌握、成 員遵從和社會(huì)穩(wěn)定等等。這種依賴關(guān)系決定了承包方的討價(jià)還價(jià)地位，成為他們?cè)诮灰字小耙獌r(jià)”的資本。如果條件得不到滿足，代價(jià)就是組織不配合、有限配合， 或者明動(dòng)暗不動(dòng)，口頭配合行動(dòng)不配合。這可以解釋，為什么有時(shí)主要干部已經(jīng)被更換，但還是“搞不定”下級(jí)組織。原因在于，后者是高度組織化、具有共同利益 和目標(biāo)的群體，其內(nèi)部的相互責(zé)任和關(guān)系平衡之維系和再建，很難因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)更換而發(fā)生改變。因此，互惠交換各自所需，成為推動(dòng)承包方配合的有效手段。
這 里并非指全面配合才是“正確”的，因?yàn)槌邪降男姓慌浜?，常常在客觀上具有正面作用：抵消不切實(shí)際的指令對(duì)基層的損害，結(jié)果保護(hù)了群體利益。筆者的重點(diǎn) 不在進(jìn)行是非判斷，而是強(qiáng)調(diào)認(rèn)識(shí)中國(guó)行政機(jī)體的特點(diǎn)，即在表面的等級(jí)支配背后，存在著類(lèi)似于市場(chǎng)的多中心組織關(guān)系。這一基本現(xiàn)實(shí)，無(wú)法從法律權(quán)屬規(guī)定或是 政策文件中，通過(guò)明確聲稱的權(quán)力分割而呈現(xiàn)，但它們卻是日常實(shí)踐的真實(shí)所在。不執(zhí)行當(dāng)然會(huì)使上級(jí)不悅，但基層的安定有序又符合上級(jí)的治理目標(biāo)。當(dāng)?shù)匚徊顒e 使之無(wú)法通過(guò)明文規(guī)定支持地方的實(shí)踐時(shí)，行政發(fā)包則是既可避免違規(guī)，又可默認(rèn)地方做法的舉措。正如一位負(fù)責(zé)發(fā)包(村修公路項(xiàng)目)的鎮(zhèn)干部所言：“現(xiàn)在中央不斷提倡給農(nóng)民減負(fù)，而甬村卻在搞集資(讓農(nóng)民為修路分成付費(fèi))，我們不可能明面上支持，但他們村的治理效果很好，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)?！雹蘅梢?jiàn)，發(fā)包可以對(duì)不改明文規(guī)則、但改實(shí)際做法的情況“視而不見(jiàn)”，效果自然是默許了行動(dòng)本身。
基層治理組織具有的多重角色也在發(fā)包中得到默許?；鶎咏M織執(zhí)行指令與否，不僅僅來(lái)自對(duì)官僚系統(tǒng)責(zé)任的承諾(合約)， 還來(lái)自本身多重角色的考量：比如損益辨別——是否有利于增進(jìn)其組織利益和自主控制權(quán)，比如秩序擔(dān)憂——是否會(huì)引發(fā)內(nèi)部沖突，比如道義負(fù)擔(dān)——是否被所屬成 員視為背棄，還比如代表身份——是否能回應(yīng)單位成員的迫切需要……凡此種種的正當(dāng)性，蓋源于中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)：多元利益的組織化和行政單位制的重合。(張靜，2001)基層行政組織并非僅僅是治理角色，他們同時(shí)兼有政治(代表、應(yīng)責(zé)、連接、協(xié)調(diào))和經(jīng)濟(jì)社會(huì)(增加地方收入、發(fā)展經(jīng)濟(jì))等 職能，這些職能甚至也是委托方實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)不可或缺的東西。基層組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出治理的政治及經(jīng)濟(jì)社會(huì)性角色，不僅具有廣泛的社會(huì)承認(rèn)基礎(chǔ)，而且具有長(zhǎng)期的歷 史，甚至相關(guān)制度的支持。⑦所以，雖然分疏控制權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，在面臨打擊的時(shí)候有時(shí)被弱化，但它們時(shí)時(shí)再生，從未從根本上消失。
五、默許、交換、隱形授權(quán)
發(fā) 包制是上述組織結(jié)構(gòu)和角色的產(chǎn)物。在中國(guó)，推進(jìn)任務(wù)執(zhí)行和責(zé)任激勵(lì)，促成下級(jí)部門(mén)的合作意愿及配合行動(dòng)，對(duì)于貫徹任何指令都是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。而不可回避的組 織現(xiàn)實(shí)，決定了上級(jí)要求下級(jí)執(zhí)行的“任務(wù)”，脫離了純行政命令的性質(zhì)：它成了必須經(jīng)交換才能取得配合的“商品”，類(lèi)似于市場(chǎng)中形成“同意”的合約，要求得 到組織配合，需要默許和交換才能得到。雖然上級(jí)的權(quán)力高于下級(jí)組織，但在實(shí)際控制權(quán)方面，上級(jí)卻不一定總是具有明顯優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗蕾囍卫淼慕M織執(zhí)行工具。 這種依賴關(guān)系構(gòu)造了不同于科層級(jí)別的“對(duì)等”關(guān)系：下級(jí)擁有更多的信息，他們擁有人力資源，掌握本地的財(cái)政使用權(quán)，更重要的是，他們可能對(duì)是否真正配合做 出選擇。但礙于行政級(jí)別和規(guī)章，他們不能公開(kāi)否定委托人的指令或是拒絕執(zhí)行。顯然，與市場(chǎng)組織關(guān)系不同的是，他們都無(wú)法對(duì)對(duì)方再行公開(kāi)的選擇。與行政命令 及支配相比，發(fā)包制在上下級(jí)行政組織間提供了不用明言的彈性關(guān)系，使得下級(jí)可以在自己的屬地控制權(quán)不被削弱的情況下，更加“愿意”執(zhí)行下達(dá)的任務(wù)。如果很 多權(quán)力不便明文規(guī)定，發(fā)包中包含的未言默許，等于承認(rèn)下級(jí)的做法，對(duì)承包方自然構(gòu)成重大激勵(lì)。
對(duì) 于發(fā)包方而言，不是通過(guò)明令而是通過(guò)默許的方法給予承包方“自由裁量權(quán)”，意味著它保留著“隨時(shí)回收默許”的可能。通過(guò)不確定性形成的行政威懾，上級(jí)對(duì)下 級(jí)的過(guò)度控制權(quán)可能構(gòu)成制衡，它可以抵抗走得太遠(yuǎn)的承包方。規(guī)則定死了往往陷于被動(dòng)，不肯定也不否定則可以掌握主動(dòng)權(quán)。發(fā)包制以包含大量“不確定”的形 式，使雙方的權(quán)力都有所增加：委托方獲得批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)控權(quán)以及隨時(shí)收回默許的權(quán)力，代理方獲得自由裁量權(quán)、過(guò)程控制權(quán)和剩余控制權(quán)。處于地位弱勢(shì)的承包方會(huì) 因此增強(qiáng)主動(dòng)性。下級(jí)接包如同簽訂責(zé)任狀，比起口頭表態(tài)，是更實(shí)在的“同意”配合。這一交換讓上下各有所得，推進(jìn)執(zhí)行的障礙減少。
這 不是一種特意的集權(quán)—分權(quán)安排，而是組織機(jī)體本身特質(zhì)的自然反應(yīng)。俗話說(shuō)，有什么料，做什么菜。在形式上統(tǒng)一、實(shí)際上多中心的組織現(xiàn)實(shí)下，委托方的統(tǒng)治風(fēng) 險(xiǎn)，與其說(shuō)來(lái)自權(quán)威地位和干預(yù)權(quán)旁落，不如說(shuō)是懈怠貫徹、將其束之高閣、偽裝執(zhí)行的普遍存在。承包方雖然不能爭(zhēng)取明晰分權(quán)，但可以通過(guò)改變信息減少上級(jí)的 干預(yù)。當(dāng)表面執(zhí)行成為普遍存在的治理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，委托方即使更換代理人，也解決不了執(zhí)行問(wèn)題。代理組織無(wú)法全面更換，是代理方擁有的討價(jià)還價(jià)資本。在權(quán)力地位 看似不對(duì)等的雙方，這是實(shí)際交換可能實(shí)現(xiàn)的砝碼。這可以解釋，為何很多領(lǐng)導(dǎo)在布置任務(wù)時(shí)，總是詢問(wèn)“有什么困難，需要什么支持”，允許代理方提出條件，是 一種隱形授權(quán)和交換現(xiàn)象，它可以讓一些不便明文規(guī)定的交換條件，通過(guò)發(fā)包獲得實(shí)現(xiàn)。
發(fā)包制隱含的內(nèi)容還不僅如此。慣例上，中國(guó)治理體系不是運(yùn)用立規(guī)授權(quán)定責(zé)，而是運(yùn)用動(dòng)員機(jī)制(開(kāi)會(huì)，檢查)和組織機(jī)制(成立機(jī)構(gòu)、委任成員)來(lái) 推進(jìn)行政工作。界定職責(zé)和權(quán)限主要不是通過(guò)立規(guī)陳述，而是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)指示。根據(jù)指示先行動(dòng)，然后再視必要性定規(guī)立據(jù)，已是行政常規(guī)。在這種情況下，各級(jí)人員 職責(zé)的邊界無(wú)常根據(jù)，決定權(quán)在主要領(lǐng)導(dǎo)。例如，最近筆者在武漢見(jiàn)到的一位基層干部，他抱怨下屬執(zhí)行不力：“開(kāi)過(guò)幾次會(huì)了，他們還是蹲著不動(dòng)，最后是我親自 到場(chǎng)做出安排，明確了分工責(zé)任，大家才行動(dòng)起來(lái)”。該領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，這反映了基層組織治理能力欠缺，下屬無(wú)法明辨自己的職責(zé)，難以有效開(kāi)展工作。而筆者認(rèn)為， 原因在于闡明職責(zé)一直由人(領(lǐng)導(dǎo)指示)而不是制度使然，亦即，規(guī)則不是真正的授權(quán)來(lái)源，所以無(wú)法形成推動(dòng)作用。
而 發(fā)包制提供的隱性授權(quán)渠道非常適應(yīng)不立規(guī)的行政慣例。比如，批出一攬子計(jì)劃，成立“領(lǐng)導(dǎo)小組”包干一項(xiàng)任務(wù)，“是黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式之外的補(bǔ)充，在特 定時(shí)期，他們擁有跨部門(mén)的協(xié)調(diào)權(quán)力，但沒(méi)有長(zhǎng)期人員編制，甚至不印公章，不單獨(dú)行文”。⑧社會(huì)中大量的執(zhí)行組織，比如市饅頭辦、掃黃打黑辦公室、城管部 門(mén)、創(chuàng)衛(wèi)領(lǐng)導(dǎo)小組、停車(chē)管理組織、遣送收容所等等，都無(wú)需經(jīng)過(guò)緩慢艱難的立規(guī)過(guò)程，就可能通過(guò)發(fā)包獲得公務(wù)權(quán)力。在基層的廣大區(qū)域，這些代理機(jī)構(gòu)本身不是 政府，但卻可以代表政府參與社會(huì)治理。將已有的社會(huì)組織利用起來(lái)實(shí)現(xiàn)政府任務(wù)，或稱“購(gòu)買(mǎi)”社會(huì)服務(wù)，也是通過(guò)發(fā)包授予公權(quán)力的一種形式。這使得“不完全 政府”常態(tài)化：政府機(jī)構(gòu)把本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的工作，外派給其他機(jī)構(gòu)執(zhí)行，并相應(yīng)增加他們使用公共資源的權(quán)力。由于政府需要依賴社會(huì)的組織化資源，而政府和這 些社會(huì)組織并非簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系，所以他需要發(fā)展出具有靈活性和適應(yīng)性的、不同于行政體系的、能夠應(yīng)對(duì)組織環(huán)境的多元性方法，以便推進(jìn)任務(wù)的執(zhí)行。⑨
利 用社會(huì)中已經(jīng)存在的組織、關(guān)系、資源和責(zé)任體系推進(jìn)治理，而不是建立一套區(qū)別于它的體系，這是一個(gè)值得注意的組織現(xiàn)象?？茖芋w系建立需要用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去改 造社會(huì)組織，相當(dāng)于用一把尺子改造代理組織，但將代理置于行政監(jiān)督下，可能會(huì)破壞他們已有的權(quán)威、社會(huì)關(guān)系和責(zé)任體系，從而使得這些組織資源流失而無(wú)法利 用。所以，中國(guó)的行政關(guān)系控制，更愿意使用權(quán)衡和互惠性交換，而非改造，即不設(shè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，維持下級(jí)組織原本的慣例，默許其權(quán)益關(guān)切，保護(hù)其組織化利益， 允許他們?cè)谖粗糜趶?qiáng)力制約的情況下行駛公權(quán)力，以換取其貫徹而不是敷衍治理任務(wù)。這種特點(diǎn)的形成，并不是來(lái)自治理對(duì)象，而是組織工具本身的性質(zhì)所致。
綜 上所述，行政包干順勢(shì)于不言自明的控制權(quán)范圍，通過(guò)默許、交換和隱形授權(quán)，將目標(biāo)和利益不同的組織容納一體，形成了今天治理體系中混合共生的形態(tài)。行政機(jī) 體的組成結(jié)構(gòu)、其內(nèi)部真實(shí)的組織關(guān)系和多元角色是發(fā)包制產(chǎn)生的基石。這或許也有助于理解中國(guó)獨(dú)具“特色”的政策執(zhí)行行為，它的來(lái)由，以及它為何可以和威權(quán) 體制并行不悖。
 
注釋：
①?gòu)V州《南方周末》，記者：褚朝新，特約撰稿：羅婷，實(shí)習(xí)生：胡鑫，《“最強(qiáng)大”的中紀(jì)委》，2014年7月24日，網(wǎng)址http://www.infzm.com/content/102552?from=singlemessage&isappinstalled=1。
②廣州《南方周末》，記者：馮禹丁，“管資本”vS“管人管事管資產(chǎn)”：200萬(wàn)億國(guó)資改革誰(shuí)主沉浮，2014年7月24日，網(wǎng)址http://www.infzm.com/content/102558?aduin=1035008550。
③整體合作系統(tǒng)(unitary corporation system)區(qū)別于伙伴系統(tǒng)(partnership system)，概念參見(jiàn)Padgett and Powell，2012。
④記者采訪國(guó)家發(fā)改委副主任連維良，2014年7月17日，北京《新京報(bào)》，網(wǎng)址http://news.duba.com/info/4/4487.htm?f=jsmb&s=xw。
⑤地方官員談公車(chē)改革：“給了1000塊車(chē)補(bǔ)，誰(shuí)還下基層？”，廣州《南方周末》報(bào)道，北京財(cái)經(jīng)網(wǎng)轉(zhuǎn)載：http://finance.ifeng.com/a/20140717/12742932_0.shtml。
⑥浙江鎮(zhèn)干部訪談，轉(zhuǎn)引自汪吉庶、張漢.2014.《公共品供給的議程困境及其應(yīng)對(duì)：小集體分成付費(fèi)》.清華大學(xué)政治學(xué)系博士生工作論文，第7頁(yè)。
⑦張靜.2014.“個(gè)體與公共體系的連接”.待發(fā)于南京《學(xué)?！菲诳?秋季號(hào))。
⑧《南方周末》記者：錢(qián)昊平，實(shí)習(xí)生：楊佳秋采訪周望，《領(lǐng)導(dǎo)小組”產(chǎn)生的特殊背景》，2012年9月5日，騰訊新聞綜合廣州南方周末報(bào)道，網(wǎng)址http://www.infzm.com/content/80226。
⑨裴宜理(Perry，2014)認(rèn)為，這種靈活的工作方法，與“游擊隊(duì)式的政策風(fēng)格”(guerrilla policy style)歷史有關(guān)。
  
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