鄭秉文
職業(yè)年金實(shí)行的加入方式是“超級(jí)自動(dòng)加入”，在建立只有五六年的情況下就覆蓋了所有公務(wù)員和編內(nèi)事業(yè)單位人員。目前，加入職業(yè)年金的人數(shù)已達(dá)4100萬(wàn)人，超過(guò)了企業(yè)年金人數(shù)，基金積累1.6萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年內(nèi)就很快超過(guò)企業(yè)年金基金積累規(guī)模。
企業(yè)年金已經(jīng)實(shí)行17年，目前已基本建立起企業(yè)年金市場(chǎng)生態(tài)體系，由于監(jiān)管到位，基金管理機(jī)構(gòu)自覺(jué)自律，企業(yè)年金市場(chǎng)至今未出現(xiàn)重大丑聞（英美等發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老金早期階段都發(fā)生過(guò)全國(guó)性的重大丑聞）。對(duì)稍有犯規(guī)苗頭的管理機(jī)構(gòu)實(shí)行懲戒，例如，日前人社部公布了3個(gè)機(jī)構(gòu)資格或被取消或被暫停業(yè)務(wù)的通告，在業(yè)內(nèi)影響很大。但與此同時(shí)，企業(yè)年金也存在一些制度設(shè)計(jì)上的問(wèn)題，其中，最大問(wèn)題是覆蓋面太小，至今參與人數(shù)僅為2700萬(wàn)人，基金積累2.25萬(wàn)億元，與職業(yè)年金的發(fā)展形成很大反差。
職業(yè)年金內(nèi)部存在編內(nèi)與編外，財(cái)政全額供款與非財(cái)政全額供款單位的差別在本質(zhì)上是“身份差別”，由此形成職業(yè)年金內(nèi)部的“二元結(jié)構(gòu)”，不同的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致這兩部分群體覆蓋率的明顯差異。同樣，職業(yè)年金與企業(yè)年金的加入方式不同也導(dǎo)致其覆蓋率存在明顯差異：2004年印發(fā)的《企業(yè)年金試行辦法》規(guī)定是在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，企業(yè)及其職工“自愿建立”年金制度，雖然2017年印發(fā)的《企業(yè)年金辦法》將其改為“自主建立”，但卻未對(duì)“自主建立”的內(nèi)涵進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的釋義和規(guī)定，在具體實(shí)施過(guò)程中與此前并無(wú)兩樣，本質(zhì)上還是“自愿建立”，對(duì)提高建立企業(yè)年金的積極性并未起到激勵(lì)作用。甚至由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境等諸多原因，企業(yè)和職工參與率均呈斷崖式下降，從2014年開(kāi)始，企業(yè)參與率和職工參與率由兩位數(shù)增長(zhǎng)率降至個(gè)位數(shù)。2019年，參與率雖有小幅回升，但總體看，企業(yè)年金擴(kuò)大參與率趨勢(shì)還未顯現(xiàn)。
毫無(wú)疑問(wèn)，造成職業(yè)年金與企業(yè)年金參與率巨大差別的主因在于，前者采用的是“超級(jí)自動(dòng)加入”，而后者實(shí)行的是“自愿加入”，制度設(shè)計(jì)上的差異性是導(dǎo)致年金市場(chǎng)發(fā)展出現(xiàn)“雙軌制”的根本原因。
企業(yè)年金與職業(yè)年金的“雙軌制”不利于社會(huì)融合
機(jī)關(guān)事業(yè)單位沿襲的一直是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期傳統(tǒng)的、由財(cái)政兜底的非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與2004年私人部門(mén)即企業(yè)實(shí)施的繳費(fèi)型現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成“雙軌制”。養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”不僅表現(xiàn)在是否繳費(fèi)等方面，更重要的還表現(xiàn)在替代率上。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行。
2015年中央開(kāi)始啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，至此，公共部門(mén)與私人部門(mén)養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員開(kāi)始建立起一個(gè)獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源以繳費(fèi)為主、管理服務(wù)力求社會(huì)化、與私人部門(mén)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合基本一致、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（職業(yè)年金）疊加的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在目標(biāo)模式和制度框架上與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本相同，但還是存在某些明顯差異性。其中，職業(yè)年金加入方式上就有明顯的優(yōu)勢(shì)，而企業(yè)年金的加入方式致使其參與率過(guò)低，近年來(lái)增長(zhǎng)率幾乎處于停滯狀態(tài)。
年金制度的“雙軌制”不僅導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)排斥，重要的是由此造成的“年金歧視”致使建基于個(gè)人資產(chǎn)的賬戶制養(yǎng)老金難以普及開(kāi)來(lái)，不利于社會(huì)融合與社會(huì)穩(wěn)定。事實(shí)證明，建立一個(gè)以養(yǎng)老金為主體的資產(chǎn)型社會(huì)是長(zhǎng)治久安和社會(huì)融合的基礎(chǔ)。美國(guó)華盛頓大學(xué)（圣路易斯）教授邁克爾·謝若登于1988-1990年提出著名的“資產(chǎn)建設(shè)理論”主張，每一個(gè)社會(huì)成員均應(yīng)建立一個(gè)“個(gè)人發(fā)展賬戶”（IDAs），它是資產(chǎn)為主的福利政策的載體。謝若登說(shuō)：“參加的人越多，國(guó)家就越強(qiáng)大。”謝若登建立的社會(huì)保障資產(chǎn)建設(shè)的理論對(duì)美國(guó)社會(huì)保障制度改革和推廣普及建立第二、三支柱養(yǎng)老金發(fā)揮了重要作用。謝若登關(guān)于構(gòu)建資產(chǎn)型社會(huì)的設(shè)想具有深遠(yuǎn)意義：
在個(gè)人方面，可改變?nèi)藗兊乃季S方式和社會(huì)互動(dòng)方式，激勵(lì)追求人生長(zhǎng)期目標(biāo)促進(jìn)人力資本的開(kāi)發(fā)，為個(gè)人創(chuàng)造未來(lái)新取向和新職業(yè)。
在家庭方面，可促進(jìn)家庭穩(wěn)定，在生病、失業(yè)和婚變時(shí)減少收入波動(dòng)，增加后代的福利水平等。
在社會(huì)方面，有恒產(chǎn)者有恒心，更多地關(guān)心和愛(ài)護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有利于社會(huì)均衡、社會(huì)祥和與社會(huì)進(jìn)步。
養(yǎng)老金制度的最佳國(guó)際實(shí)踐證明，越是社會(huì)資產(chǎn)豐厚的國(guó)家，其家庭財(cái)富在國(guó)民財(cái)富中的占比就越高。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家“私人養(yǎng)老金資產(chǎn)”（指第二和第三支柱養(yǎng)老金）在家庭財(cái)富凈值構(gòu)成中的占比不斷提高，不少?lài)?guó)家都在20%左右，如加拿大是24%，美國(guó)是25%，英國(guó)高達(dá)42%。
第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙金”均衡發(fā)展的政策建議
企業(yè)年金和職業(yè)年金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙金”）均屬第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立這個(gè)制度的初衷是為提高勞動(dòng)者總體退休收入水平，使退休收入來(lái)源多樣化，增強(qiáng)退休收入的穩(wěn)定性。由此看來(lái)，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的一個(gè)基礎(chǔ)性制度，如果由于制度設(shè)計(jì)的原因，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙金”發(fā)展失衡，一部分退休人員養(yǎng)老金收入替代率高，絕大部分人沒(méi)有這個(gè)收入來(lái)源，不能享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，那就顯然不利于促進(jìn)共同富裕，甚至?xí)觿∩鐣?huì)不公和極化發(fā)展。
為實(shí)現(xiàn)“雙金”均衡發(fā)展，夯實(shí)共同富裕的基礎(chǔ)性制度，企業(yè)年金盡快引入“自動(dòng)加入”機(jī)制是突破口。機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行“超級(jí)自動(dòng)加入”，是指沒(méi)有置入職工的“選擇退出”制度設(shè)計(jì)。企業(yè)年金可引入“標(biāo)準(zhǔn)的自動(dòng)加入”機(jī)制，即職工有權(quán)利申請(qǐng)“選擇退出”。
發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，引入自動(dòng)加入機(jī)制對(duì)擴(kuò)大年金制度來(lái)說(shuō)效果十分明顯。2006年，美國(guó)通過(guò)《2006養(yǎng)老金保護(hù)法案》及時(shí)引入自動(dòng)加入機(jī)制，從而掀起了促進(jìn)養(yǎng)老金發(fā)展的一場(chǎng)革命，為擴(kuò)大第二支柱養(yǎng)老金制度發(fā)揮了重要作用。2008年，英國(guó)推出了《2008養(yǎng)老金法案》，正式引入自動(dòng)加入機(jī)制，挽救了英國(guó)企業(yè)年金的頹勢(shì)，提高了私人部門(mén)企業(yè)年金的“有效參與人數(shù)”。
第二支柱養(yǎng)老金引入自動(dòng)加入機(jī)制對(duì)低收入群體、剛?cè)肼毠ぷ鞯娜后w、青年職工群體這三個(gè)群體具有明顯的激勵(lì)作用，進(jìn)而拉動(dòng)了企業(yè)年金的參與率。對(duì)此，美國(guó)和英國(guó)曾對(duì)其立法前后自愿加入和自動(dòng)加入的實(shí)際效果進(jìn)行過(guò)統(tǒng)計(jì)。例如，縱向比，2006年美國(guó)第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與率是66%，但后來(lái)很快就提高到77%；橫向比，在美國(guó)采取自愿加入的雇主計(jì)劃里，其參與率是58%，但在采用自動(dòng)加入的計(jì)劃里，其參與率高達(dá)88%。
引入自動(dòng)加入機(jī)制是提高企業(yè)年金參與率的重要改革選項(xiàng)，應(yīng)盡快納入多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革的議事日程，盡快進(jìn)行試點(diǎn)。
（作者系中國(guó)社科院世界社保研究中心主任）
責(zé)任編輯:萬(wàn)琳
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